России планируется создать заново один из самых важных и самых «народных» юридических кодексов – об административных правонарушениях (КоАП). Тот самый, что регулирует, например, дорожные штрафы. Специалисты рассказали, почему КоАП необходимо менять и что именно, скорее всего, будет подвергнуто пересмотру.
По прошествии 17 лет со дня вступления в силу нынешнего КоАП назрела необходимость анализа практики его применения, а также критической оценки эффективности его норм. Об этом говорится в концепции нового кодекса, одобренной на совещании у премьер-министра Дмитрия Медведева в начале июня.
Как указывают авторы документа, за период действия нынешнего КоАП в него было внесено уже свыше 4800 изменений, которые «зачастую не носят системного характера. Все это приводит к нарушению единства правового регулирования сходных по своему содержанию общественных отношений, неурегулированности ряда ключевых для сферы административной ответственности общественных отношений и в конечном счете негативным образом влияет на обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц».
КоАП можно без преувеличения считать «народным» кодексом. Его нормы устанавливают санкции за такие повседневные проступки (без тяжких последствий для окружающих), как нарушение правил дорожного движения, распитие спиртного или нахождение в нетрезвом виде в общественных местах, нецензурщина, занятие проституцией, рукоприкладство и т. д. и т. п., вплоть до разнообразной «экзотики» наподобие незаконного занятия народной медициной. Особенная часть КоАП, в которой содержится перечень конкретных составов правонарушений, в настоящий момент содержит порядка шести сотен статей, сгруппированных в 21 раздел – правонарушения, посягающие на права граждан, на институты государственной власти, в области прав собственности, охраны окружающей среды, на транспорте и т. д.
Эта громоздкая конструкция действительно постоянно разрастается. С одной стороны, КоАП пополняется так называемыми декриминализированными статьями Уголовного кодекса. Самым известным примером последних лет была декриминализация домашнего насилия (статья «Побои» перешла из УК в КоАП). С другой стороны, принимаются новые статьи и поправки – здесь можно вспомнить нашумевшее ужесточение санкций за нарушение при проведении митингов, состоявшееся после «болотных» протестов. Кроме того, юристы-практики жалуются, что с КоАП просто сложно работать, поскольку многие нормы его применения прописаны крайне фрагментарно.
«Главным аргументом в пользу принятия нового КоАП является существенное расширение сферы административного права в последние годы. В начале 2000-х годов, когда принимались основные кодексы российских законов, законодатель уделил административному праву не самое большое внимание. Но теперь оно из сравнительно второстепенной отрасли права превратилось едва ли не в самую значительную, о чем можно судить именно по огромному количеству поправок», – говорит генеральный директор Национальной юридической компании «Митра» Юрий Мирзоев.
По его словам, из основных положений опубликованной концепции действительно назревшим и важным следует признать предложенное разделение материальных и процессуальных норм – последние планируется выделить из КоАП в отдельный процессуальный кодекс, который в данный момент отсутствует. Этот кодекс будет регламентировать действия правоприменительных структур в тех или иных ситуациях. Сейчас такой детальный регламент отсутствует, хотя во всех остальных разделах права процессуальные нормы собраны в отдельных кодексах (уголовно-процессуальный, гражданско-процессуальный, арбитражно-процессуальный и т. д.).
«В КоАП же процессуальным нормам уделено очень мало внимания, что создает регулярные проблемы и коллизии – Административный процесс из-за этого становится непредсказуемым и малопонятным. Кроме того, в административном праве сейчас очень значительную роль играют не собственно правовые нормы, прописанные в кодексе, а разъяснения высших судов. Эти разъяснения накапливаются, отменяются, принимаются новые и т. д., что также затрудняет работу с КоАП», – констатирует Мирзоев.
Первым делом бизнес
О необходимости принятия нового КоАП речь идет уже давно. Еще в декабре 2015 года проект нового кодекса объемом порядка 1600 страниц был внесен в Госдуму, но не был принят. Одной из причин этого, отмечает Юрий Мирзоев, стало наличие в документе ряда спорных положений. Например, по некоторым статьям вводилась такая мера административного наказания, как ликвидация юридического лица, что вызвало оправданную критику.
Общие принципы, представленные в концепции нового КоАП, вполне правильные и здравые, но дьявол, как всегда, кроется в мелочах. Например, отмечает Мирзоев, административные правонарушения предлагается разделить по степени общественной опасности и по каждому из них определить санкции и сроки давности привлечения к ответственности. Но пока неизвестно, каковы будут критерии разграничения правонарушений и какими будут эти санкции и сроки давности по ним.
«Поэтому пока сложно утверждать, будет ли новый КоАП способствовать снижению градуса напряженности в обществе. Ряд положений концепции действительно следует признать основой для назревших положительных изменений, о необходимости которых давно говорят и ведущие ученые, и практикующие юристы. Некоторые тезисы практически точно цитируют научные статьи, в которых обосновывается необходимость большей ориентации административного права в сторону граждан и бизнеса», – считает Мирзоев.
Административному кодексу – административные решения
Еще одним любопытным новшеством, которое предлагается ввести в новый КоАП, является возможность передачи ряда составов административных правонарушений на рассмотрение административным органам. Один из главных аргументов в пользу такого решения – необходимость разгрузить суды, заваленные мелкими административными делами. Однако у теоретиков и практиков разные мнения относительно последствий такой меры.
По мнению Юрия Мирзоева, в процессе обсуждения этой новеллы, скорее всего, будут выдвинуты аргументы, что передача полномочий от судей к должностным лицам ослабит защищенность лиц, привлекаемых к административной ответственности. «Все-таки суд в России независимый, а должностное лицо, которое вправе выносить постановление, скорее всего, будет солидарно с тем должностным лицом, которым был составлен протокол, – отмечает эксперт. – Но здесь нужно учитывать наши реалии: в 95% случаев, если не больше, судьи соглашаются с теми материалами по административным составам, которые они получают от различных ведомств. Поэтому в условиях, когда суд является придатком исполнительной власти, предлагаемое новшество мало что изменит. И если предположить, что наша судебная власть все-таки будет развиваться в направлении независимости, то это решение со знаком «минус».
Нагрузка на судебные органы действительно существует, но важнее все-таки права граждан».
Материал взят с официального сайта ВЗГЛЯД деловая газета
